关于进一步完善师市生态环境损害赔偿诉讼制度的建议
民建石河子市委会
石河子日报
作者：
新闻 时间:2024年02月27日 来源:石河子日报
党的二十大报告明确提出要“加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度。”《中华人民共和国民法典》新增“绿色原则”，在“环境污染和生态破坏责任”一章增设了生态环境惩罚性赔偿制度的内容。最高人民法院2021年12月通过《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》。这些重大政策的出台和法律制度的调整，为新时代经济社会发展中生态环境损害问题的解决提供了方案。
一、师市生态环境损害赔偿制度方面存在的问题
（一）跨行政区域环境污染赔偿制度尚需完善。师市位于石沙玛中心区域，该区域内污染型工业企业相对集中，在调查人群中有28%的市民认为周边工业污染对我市环境有一定影响，有12%的市民认为周边工业污染对我市环境影响显著，但由于石河子市、沙湾市、玛纳斯县隶属不同行政区，自治区在行政管理角度已提出同防共治的工作方案，但在法律赔偿方面尚需完善。我国生态环境损害赔偿制度是从长江、黄河跨行政区域流域治理开始的，目前在长三角部分发达地区已由流域生态环境的纠纷解决机制向生态赔偿制度转换，进行了更有力的法律约束和更合适的经济赔偿，通过目前展现的效果，该转换有利于保障整个区域生态环境安全，形成对生态环境保护和生态文明建设的激励机制，为区域间协同共治目标的实现提供内在动力。
（二）市民反映生态环境质量的诉求程度较高。对市民抽样调查结果显示，31%的市民认为环境问题是师市主要问题，近60%的市民认为环境损害不仅是对个人私益的损害更是公益损害，近年来师市17%的信访诉求和投诉与环境问题有关系。随着市民对于公共环境的关注程度日渐增高，已开始关注环境公益损害问题。2021年实施的《民法典》首次确立了生态环境损害惩罚性赔偿规则，规制生态环境损害惩罚性赔偿请求权，预示任何侵害生态环境权的行为，都可以适用惩罚性赔偿制度。最高人民法院《惩罚性赔偿司法解释》进一步明确惩罚性赔偿金数额，执行惩罚性赔偿制度，严惩突出环境违法行为。以此激励被侵权人主动维权，提高市民保护生态环境法律实践的积极性和参与度，增加市民对生态环保的认知和对政府的信任度。可预见未来几年涉及环境问题的信访和投诉数量还有可能进一步升高。
（三）师市生态环境损害赔偿制度有待发展。据了解，师市环境侵权司法案件较少，大部分环境侵权事件由政府组织以协商的方式进行处理，无法处理才交由司法系统。结果往往是一方面受害人觉得个人私益补偿不够，另一方面环境侵权行为不只是侵害了“私益”，还侵害了环境的公共利益，社会公益未得到有效补偿。究其原因是由于环境侵权行为本身所固有的相对隐蔽性，致使侵权行为的损害后果具有不确定性、滞后性和难以认定的特性，并不像传统侵权领域中的损害后果那样直观甚至可以可量化，受害人通常很难精准地找到侵权人，因而准确维权也就成为一件困难的事情。
二、建议
（一）建立政府索赔兜底的生态环境损害赔偿诉讼制度。《环境保护法》第6条关于政府监管责任以及经营者保护义务的规定。“对本行政区域内的环境质量负责”，意味着政府必须采取措施保护和改善环境质量，并对未能落实环境保护职责承担相应的责任。针对已经发生的损害，政府及其职能部门可以综合采取行政命令、行政处罚与行政强制等手段进行矫正。如果穷尽手段仍无法解决问题，作为政府环境责任的延伸，建议由政府通过民事诉讼来弥补行政执法的不足，以解决“企业污染、群众受害、政府买单”的问题。
（二）规范生态环境损害赔偿诉讼制度协同模式。师市目前遵循“行政前置”“司法殿后”的顺位式救济模式，形成行政处理、生态环境损害赔偿、环境民事和行政公益诉讼等多元解纷路径，但私益和公益损害法律所保护的利益界分尚不清晰，需要从赔偿范围审查、恢复原状责任的适用干预诸多方面，解决可能出现的“无救济”抑或“重复救济”问题和私益诉讼与公益诉讼的衔接机制，建议增设“行政前置”的限定性适用条件，尊重职权分工，避免僵化适用行政优先而造成司法缺位，避免程序的空耗进而阻滞生态环境损害的公正救济。依法设置公益诉讼“前置程序”，通过构建检察机关提起公益诉讼的“前置程序”，既有利于控制和防范检察机关滥诉行为的发生，也有利于实现不同类型案件的分流处理。
（三）构建生态环境损害适用惩罚性赔偿的民事公益诉讼制度。实事求是地说，现实的补偿状况既不能弥补因环境污染所造成的全部损失和损害，也不能起到警示污染者幡然醒悟主动承担应负的全部责任。目前师市的环境公益侵权案件都存在“生态环境服务功能损失”，具体地说“生态环境服务功能损失”的具体数额难以准确界定。《民法典》惩罚性赔偿不仅适用于传统私益侵权领域，在环境健康损害领域更具适用优势，它有利于激励环境私益受害者寻求司法救济，改善当下环境公私益侵权惩罚性赔偿适用失衡的状况。建议惩罚性赔偿责任适用的落脚点放到人的环境健康损害上面，生态环境惩罚性赔偿制度，应兼具对环境受害者和生态环境公共利益的双重保护责任。
（发言人：徐皓 十一届政协委员，民建市委会委员，石河子职业技术学院教师）
放大
缩小
默认